證券時報
2025-12-18 23:19
海南自由貿易港正式啟動全島封關。
12月18日，海南自由貿易港正式啟動全島封關。封關后，其數據跨境流動領域的制度設計備受關注，基于負面清單的“非禁即準”模式以及聚焦特色產業(yè)的監(jiān)管創(chuàng)新，被視為探索安全有序跨境數據流動的重要實踐。隨著海南“來數加工”業(yè)務擴容、國際數據中心創(chuàng)新立法、電信業(yè)務開放等舉措密集落地，為數據要素市場化改革與國際化合作提供了新范本。證券時報記者就相關議題專訪了原海南省大數據管理局局長董學耕，詳解海南模式的創(chuàng)新內核、產業(yè)機遇與未來突破方向。
構建數據跨境流動的“海南模式”
證券時報：相較于國內其他數據跨境試點地區(qū)，海南自貿港在數據跨境流動管理的制度設計上，最主要的差異化特點體現在哪些方面？在負面清單已成為全國通行管理模式的背景下，海南的探索對于厘清監(jiān)管邊界、提升企業(yè)預期能提供怎樣的具體價值？
董學耕：海南自貿港的差異化探索，主要體現在兩個方面：一是產業(yè)聚焦的差異化。海南緊密結合地區(qū)資源稟賦與戰(zhàn)略定位，將數據跨境流動管理的重點場景明確在深?？萍?、商業(yè)航天、低空經濟、現代農業(yè)、旅游業(yè)、現代服務業(yè)等特色產業(yè)領域。
二是監(jiān)管流程的優(yōu)化。在堅守安全底線的前提下，海南更加強調事中事后監(jiān)管，探索建立了更為便捷的管理流程。對于清單外的數據出境，在符合規(guī)定條件下，允許企業(yè)依據負面清單在審慎承諾前提下先行開展數據出境，并輔以事后備案管理，或直接免于審批，從而顯著提升了企業(yè)的運營效率。
從全國范圍看，數據出境管理均已采用負面清單模式，監(jiān)管的核心對象均圍繞“核心數據”、“重要數據”和“個人信息”。各地的差異，關鍵在于對“重要數據”和“個人信息”的具體認定范圍與標準。因此，一項基礎且關鍵的工作是明確“重要數據”的具體邊界，邊界之外的一般數據可以依法依規(guī)自由出境。
在這一背景下，針對特定領域或產業(yè)，以清晰、可操作的負面清單形式列出受管制的“重要數據”和“個人信息”，是一種高效且具有確定性的管理方式，有利于企業(yè)準確理解和遵從規(guī)則。
證券時報：當前多地都在探索數據出境的負面清單管理模式。在海南的實踐中，如何確保負面清單既能清晰明確為企業(yè)提供穩(wěn)定預期，又能保持必要的靈活性以應對產業(yè)發(fā)展的新需求？
董學耕：負面清單管理機制的核心在于實現場景的精細化，確保清單內容可識別、可界定、可操作，最大限度地消除模糊空間。這樣，企業(yè)能夠清晰對照清單要求，在清單范圍之外的業(yè)務活動中即可直接開展，同時輔以事中事后的常態(tài)化監(jiān)管。對于部分具有特殊性的業(yè)務需求，若其合規(guī)邊界尚不明晰，相關部門可提供有針對性的指導與服務。
實現負面清單的可識別、可界定、可操作，要求各相關領域政府部門結合行業(yè)發(fā)展與監(jiān)管實踐，建立健全清單的動態(tài)優(yōu)化機制。這包括及時修訂、細化清單內容，適時拓展涵蓋領域，并進一步明確重要數據等關鍵概念的認定標準，從而持續(xù)提升政策透明度與可預期性，為企業(yè)合規(guī)運營提供清晰、便利的指引。
證券時報：針對不同類型的跨境數據業(yè)務，海南設計了怎樣的管理框架來促進數據安全有序流動？
董學耕：2024年11月29日，《海南自由貿易港國際數據中心發(fā)展規(guī)定》（下稱《規(guī)定》）經海南省第七屆人民代表大會常務委員會第十四次會議審議通過。《規(guī)定》明確支持境內外企業(yè)在海南自由貿易港建設國際數據中心，開展國際數據中心業(yè)務。此類業(yè)務是指企業(yè)依托高速便捷的跨境數據專用通道，在海南自貿港內向境外提供的數據存儲、加工、交易等國際數據服務，并鼓勵探索構建跨境可信數據空間。
目前，海南是全國首個也是唯一一個出臺此類專項法規(guī)的地區(qū)，為構建國內國際數據“雙循環(huán)”通道提供了重要制度探索。在業(yè)務形態(tài)上，主要可分為三類：一是“外數外用”，即完全在境外收集、產生并最終服務于境外場景的數據處理活動，例如面向共建“一帶一路”國家提供遙感數據分析服務；二是“內數外用”，即涉及境內數據出境的業(yè)務，需嚴格遵循國家數據出境相關規(guī)定及海南自貿港負面清單管理要求；三是“外數內用”，主要指在境內合規(guī)使用境外數據，此類業(yè)務在防范意識形態(tài)風險基礎上，可通過建立白名單訪問機制，并在符合國際數據合規(guī)要求的前提下有序開展。
邁向國際數據樞紐的挑戰(zhàn)與路徑
證券時報：未來隨著?？趪H通信業(yè)務出入口局、多條跨境海纜等關鍵基礎設施的陸續(xù)建成投用，這些“硬聯(lián)通”設施對海南建設國際數據樞紐、對接東南亞市場將產生怎樣的實質性影響？除了這些“硬設施”還需哪些“軟制度”配套才能發(fā)揮最大支撐作用？
董學耕：在硬件基礎設施方面，?？趪H通信業(yè)務出入口局正在加快推進建設；跨境海纜目前已有一條建成并投入使用，另有兩條也在加快建設中；國際通信專用通道已投入使用。這些設施構成了支撐數據跨境安全有序流動的必要基礎，將顯著促進國內國際數據雙循環(huán)，尤其有利于面向東南亞國家和共建“一帶一路”國家的數據雙向高效流動。
在配套“軟環(huán)境”方面，關鍵在于推進規(guī)則、規(guī)制、管理和標準等制度型開放，其中尤為重要的一項是主動對接境外數據合規(guī)要求。海南應積極開展與《數字經濟伙伴關系協(xié)定》（DEPA）、《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP）等國際高標準經貿規(guī)則的對接試點，尤其要把握中國—東盟經貿合作“3.0時代”下的機遇，在數據跨境流動等前沿領域率先開展壓力測試與制度探索。
證券時報：海南已取消多項增值電信業(yè)務外資股比限制，允許外資深度參與算力、云服務等市場。這一開放試點對培育海南數字產業(yè)生態(tài)、吸引國際數字企業(yè)落戶有何具體意義？結合您對數據領域監(jiān)管的經驗，如何確保“內外資一致”的管理模式落地，避免出現監(jiān)管真空或不公平競爭？
董學耕：海南自由貿易港增值電信業(yè)務擴大開放試點重點推動數字貿易、國際數據服務等新業(yè)態(tài)發(fā)展，吸引國際企業(yè)深耕中國市場，助力中國企業(yè)拓展全球市場。試點實施后，外資企業(yè)可在海南獨資經營互聯(lián)網數據中心（IDC）、在線數據處理與交易處理等電信業(yè)務，深度參與我國算力、云服務等市場，共促我國數字產業(yè)發(fā)展。
2025年2月26日，工業(yè)和信息化部正式為海南鄧白氏數據科技有限公司、一諾（海南）離岸數據投資管理有限公司兩家試點企業(yè)頒發(fā)批復，此舉標志著海南自由貿易港在擴大數字領域對外開放、探索制度型開放路徑上邁出關鍵一步，為全國深化電信服務業(yè)擴大開放提供先行經驗。
試點開展意義巨大，對于數據跨境安全有序流動、跨境可信數據空間建設都提供了制度層面的支撐，增加相關業(yè)務的投資者、使用者信心，是我國制度型開放的落地實踐。依托外資參與，海南可以在境外數據合規(guī)建設、對接國際規(guī)則方面做得更好，自然也會吸引國內外相關企業(yè)用好這一制度優(yōu)勢，參與雙循環(huán)，用好國內國外兩個市場。
證券時報：在對接國際跨境數據流動規(guī)則時，海南既需接軌國際又要立足本土安全底線。海南應如何探索出一條既符合國際通行實踐又立足國情的安全有序跨境數據流動路徑？
董學耕：此前歐盟隱私監(jiān)管機構對TikTok的處罰案例，反映出不同司法轄區(qū)之間在數據規(guī)則與制度層面存在的顯著差異。面對此類挑戰(zhàn)，中國既不應簡單遷就外部規(guī)則，也不能回避現實分歧。解決問題的關鍵路徑在于推動規(guī)則互認，而海南自貿港應在此方面率先探索，成為制度型開放的“壓力測試區(qū)”和規(guī)則互認的“試驗田”。
實現有效的規(guī)則互認，需要在堅持自身數據主權和安全底線的基礎上，推進制度創(chuàng)新與技術適配協(xié)同發(fā)展。當前，中國以網絡安全法、數據安全法、個人信息保護法等“三法”及配套條例為核心的數據治理框架，在治理理念上與歐盟、東南亞等主要經濟體并無根本分歧，差異更多體現在具體規(guī)則的細化與執(zhí)行層面，這需要通過持續(xù)的對話、協(xié)商甚至博弈來彌合。
未來，可參考亞洲基礎設施投資銀行（亞投行）在跨國治理與規(guī)則協(xié)調中取得的經驗，探索可行的互認模式。海南擁有增值電信業(yè)務擴大開放、國際數據中心創(chuàng)新立法等獨特的制度與基礎設施優(yōu)勢，具備先行先試的有利條件?？煽紤]依托這些開放平臺，積極探索建設“數據規(guī)則互認區(qū)”，在風險可控的前提下開展制度對接與實踐測試。若能在此方向取得突破，海南將有望吸引和承接類似TikTok全球技術服務中心等具有國際復雜性的高能級業(yè)務形態(tài)，在更深層次上融入全球數字經濟發(fā)展格局。
證券時報：封關運作后海南數字跨境試點將進入新階段，且政策延續(xù)性已明確。您認為，未來1—3年，海南在數據跨境領域最值得期待的突破點是什么？哪些領域可能率先形成可落地的創(chuàng)新成果？
董學耕：推動數據安全有序流動是《海南自由貿易港建設總體方案》和《海南自由貿易港法》確立的明確方向，海南將依托前期在數據產品超市等領域的模式創(chuàng)新，系統(tǒng)推進數據跨境流動試點，著力形成一批可復制、可推廣的實踐經驗。
未來重點將在以下四個方向深化探索：一是大力推進“外數外用”場景，即“來數加工”業(yè)務。依托國際數據中心既有的制度安排與基礎設施，重點發(fā)展面向境外的游戲服務、影視制作、商業(yè)航天、遙感應用、跨境電商、跨境旅游等數據服務產業(yè)，這方面已具備良好的推進條件。二是規(guī)范開展“內數外用”業(yè)務。在遵守國家數據出境規(guī)定和海南負面清單的前提下，積極鼓勵企業(yè)在游戲出海、跨境直播、北斗導航與航天數據服務、遠程醫(yī)療、遠程教育等領域開展創(chuàng)新實踐。三是有序探索“外數內用”。在有效防控意識形態(tài)風險的基礎上，核心是推動境內外數據合規(guī)規(guī)則對接互認，同時引導企業(yè)強化自身合規(guī)能力建設。四是推動以上三類數據流動模式的融合創(chuàng)新，例如在國際學術交流合作、跨國協(xié)同研發(fā)與生產制造等復雜場景中，探索一體化的數據跨境解決方案與管理模式。
校對：趙燕
