證券時報
胡華雄
2025-12-10 20:45
證券時報記者 賀覺淵 郭博昊
近日發(fā)布的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（下稱《建議》）提出，“發(fā)揮積極財政政策作用，增強財政可持續(xù)性”，這為做好今后5年財政改革發(fā)展工作指明了方向。
“這意味著在‘十五五’時期，財政仍將在穩(wěn)定經(jīng)濟增長、保障就業(yè)、推動結(jié)構(gòu)優(yōu)化和改善民生等方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。但在政策實施方式上，將更加注重精準(zhǔn)有效與財政可持續(xù)之間的平衡。”中國人民大學(xué)行為實驗財稅研究中心研究員代志新在接受證券時報記者采訪時表示。
財政更可持續(xù)絕非“大幅縮減支出”，而是更高效的宏觀調(diào)控、更高水平的財政管理。多位受訪專家建議，在收入端，保持關(guān)鍵領(lǐng)域稅收優(yōu)惠力度的同時，清理不必要的稅收優(yōu)惠政策，研究探索新的稅源；在支出端，推動地方財政事權(quán)與支出責(zé)任上移，由中央財政承擔(dān)更多公共事務(wù)支出責(zé)任，同時積極拓展地方稅源。
延續(xù)“積極財政政策”取向
自2008年國際金融危機以來，中國持續(xù)實施積極的財政政策，適時適度預(yù)調(diào)微調(diào)，有效降低了經(jīng)濟周期波動影響。未來5年，我國將延續(xù)“積極財政政策”的總體取向，同時對增強財政可持續(xù)性提出更高要求。
財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。回顧“十四五”時期，財政收入“蛋糕”越來越大，支出強度前所未有?！笆奈濉睍r期以來，財政赤字率從2.7%提高到3.8%，在2025年進一步提高到4%。
展望未來5年，中國財政將直面一系列經(jīng)濟社會發(fā)展風(fēng)險與挑戰(zhàn)，《黨的二十屆四中全會〈建議〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》（下稱《輔導(dǎo)百問》）指出，一方面，財政收入增長面臨較多約束，傳統(tǒng)重點稅源行業(yè)增長放緩，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及數(shù)字經(jīng)濟等發(fā)展迅速，但對稅收貢獻相對較小。另一方面，財政支出需求持續(xù)增長，促消費、擴投資、穩(wěn)就業(yè)保民生等重點領(lǐng)域剛性支出不減，財政收支平衡壓力持續(xù)加大。
代志新認為，《建議》提出“增強財政可持續(xù)性”，主要基于我國將面臨的中長期挑戰(zhàn)，也是為未來財政政策預(yù)留必要的應(yīng)對空間。他同時強調(diào)，這并非意味著全面收縮支出或機械設(shè)定一個赤字上限，而是要求財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化與債務(wù)風(fēng)險的中長期管控。
“積極的財政政策不再簡單依賴大規(guī)模支出擴張或普惠式刺激，而是通過保持適度赤字水平、推進結(jié)構(gòu)性減稅降費，強化對科技創(chuàng)新、綠色轉(zhuǎn)型與基本公共服務(wù)等重點領(lǐng)域的定向支持，以及對經(jīng)濟社會薄弱環(huán)節(jié)的針對性扶持，更好地實現(xiàn)逆周期調(diào)節(jié)功能?！贝拘卤硎荆斦芾韺⒏訌娬{(diào)績效導(dǎo)向、項目擇優(yōu)和長期風(fēng)險防控，避免因短期政策需要而導(dǎo)致財政壓力持續(xù)積累。
優(yōu)化稅收優(yōu)惠政策
保持合理宏觀稅負水平
稅收是一國財政收入的主要來源。增強財政可持續(xù)性，首先需要保持合理的宏觀稅負水平?！督ㄗh》提出，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，保持合理的宏觀稅負水平。
從小口徑宏觀稅負看，2024年我國稅收占GDP的比重不足13%，相較于2021年下降大約2個百分點，與世界主要經(jīng)濟體相比處于較低水平。中央財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院教授白彥鋒向記者指出，稅收收入比重過低，在一定程度上會導(dǎo)致物價水平下降、地方債膨脹、地方財政對中央轉(zhuǎn)移支付依賴性增加等一系列問題。為此，“十五五”時期需要扭轉(zhuǎn)稅收收入占比過低的狀況，促進財政經(jīng)濟良性螺旋上升發(fā)展。
所謂“合理的宏觀稅負水平”，在代志新看來，是指能夠有效保障基本公共服務(wù)供給與宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，同時不顯著抑制市場主體活力與居民消費意愿的稅負區(qū)間?！皯?yīng)更加注重稅制質(zhì)量，而非片面追求名義稅負高低。”他說。
具體施策上，多位受訪專家一致認為，應(yīng)清理不必要的稅收優(yōu)惠政策，并保持對科技創(chuàng)新、民生保障等關(guān)鍵領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠力度。代志新建議，取消扭曲市場資源配置、產(chǎn)生不公平競爭的地區(qū)性或行業(yè)性稅收傾斜；優(yōu)化稅收優(yōu)惠制度，強化時限管理、目標(biāo)約束與績效評價，建立定期評估與動態(tài)調(diào)整機制。
粵開證券首席經(jīng)濟學(xué)家羅志恒告訴記者，“十五五”時期應(yīng)選擇對普通居民影響不大，但有利于推動綠色發(fā)展、縮小貧富差距的稅種進行稅負的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。此外，可根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r及時研究探索新稅源，例如研究探索數(shù)字資產(chǎn)稅、碳稅等。
強中央事權(quán) 增地方財力
近年來，中央財政建立較為完善的“三?！敝贫葯C制，縣級財政運行總體平穩(wěn)，但個別地區(qū)“三?！北Ｕ蠅毫θ暂^大。未來5年，中央和地方財政事權(quán)與支出責(zé)任有望得到進一步優(yōu)化?！督ㄗh》提出，適當(dāng)加強中央事權(quán)、提高中央財政支出比重，增加地方自主財力。
“近年來地方財政運行出現(xiàn)困難，根本原因在于長期以來的地方事權(quán)和支出責(zé)任過重。而中央與地方收入劃分不夠科學(xué)和規(guī)范，地方財力尤其是地方自主財力不足?！绷_志恒表示，“十五五”時期，要推動事權(quán)與支出責(zé)任上移，緩解地方政府“小馬拉大車”的現(xiàn)狀。
上海交通大學(xué)財稅法研究中心副主任王樺宇向記者指出，可加強中央在知識產(chǎn)權(quán)保護、養(yǎng)老保險、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護等方面財政事權(quán)和支出責(zé)任基礎(chǔ)，將面向共同富裕、文化建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、總體安全等類別中的更多的公共事務(wù)劃歸中央事權(quán)，并相應(yīng)由中央承擔(dān)更多支出責(zé)任。
減少地方支出壓力的同時，還需為地方“增收”。羅志恒建議，“十五五”時期應(yīng)積極拓展地方稅源，完善以共享稅為主的地方收入體系。短期內(nèi)可以適當(dāng)優(yōu)化企業(yè)所得稅、個人所得稅等共享稅的分享比例，以在較短時間內(nèi)緩解地方財政運行困難，推動地方財政從應(yīng)急狀態(tài)回歸常態(tài)。中長期應(yīng)以增強地方財政自主權(quán)為核心增加地方自主財力，讓地方獲得更多的財力自主調(diào)配空間。
